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【裁判要旨】
根据《国家赔偿法》第三十六条第六、八项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。停产停业期间必要的经营性费用开支，是维系企业被停产停业期间生存所需的基本开支，包括职工基本工资、税金、水电费等费用。由于停产停业，企业失去收入来源，相关损失应当由作出违法行政行为的行政机关予以赔偿。停产停业损失期间，应当包括违法行政行为造成当事人无法进行正常生产经营活动的全部期间。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行赔申14号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）吉林省四平市铁东区人民政府。住所地：四平市铁东区开发区大路469号。
法定代表人郭志勇，区长。
委托代理人王春生，该区政府法制办工作人员。
委托代理人臧志军，吉林至均律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）四平市山佳石材有限公司。住所地：四平市铁西区阳光新城。
法定代表人陈洪梅，经理。
委托代理人高树成，北京大成（长春）律师事务所律师。
再审申请人吉林省四平市铁东区人民政府（以下简称铁东区政府）因被申请人四平市山佳石材有限公司（以下简称山佳公司）诉其行政赔偿一案，不服吉林省高级人民法院于2015年11月12日作出的(2015)吉行终字第15号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2016年3月28立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2016年4月20日下午在吉林省高级人民法院316法庭，组织各方当事人进行询问，再审申请人铁东区政府的委托代理人王春生、臧志军，被申请人山佳公司的委托代理人高树成，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
山佳公司前身是四平市开发区石材厂，成立于1996年，原厂址位于四平市铁东区山门镇。2001年应四平市主管部门要求，石材厂搬迁至四平市铁东区山门镇的新兴村（一采区）和龙王村（二采区）。2005年2月23日，山佳公司成立，领取企业法人营业执照，主要经营范围：建筑材料销售、建筑用闪长岩露天开采。山佳公司成立后，办理了采矿许可证、安全生产许可证等相关证件，并缴纳矿产资源补偿费等费用。2008年2月12日，四平市国土资源局铁东分局为山佳公司颁发采矿许可证（二），有效期自2008年1月至2009年1月。2008年5月28日山佳公司领取第二采区（吉）FM安许证字〔2008〕Y141及第一采（吉）FM安许证字〔2008〕Y2889《安全生产许可证》，有效期自2008年5月28日至2008年12月31日。2008年12月3日，山佳公司向四平市国土资源局铁东分局申请延续采矿许可证有效期，该局逾期未作出是否准予延续的答复。2009年7月24日，铁东区政府根据四平市有关领导现场办公意见和市政府有关部门的建议，作出《四平市铁东区人民政府关于关闭山门至叶赫公路两侧可视范围内露天采石场的公告》（以下简称《公告》），主要内容为：“为保障四平市经济、旅游、社会与生态环境保护协调发展，保证四平市区五十余万人民生活饮用水的安全，按照四平市人民政府要求，依据《水污染防治法》第五十九条、《风景名胜区条例》第二十六条、《吉林省矿产资源开发利用保护条例》第十条等规定，对山门至叶赫公路两侧可视范围内，且处在山门水库水源二级保护区内的四平市铁东区山佳第二采石场、安和采石场、铁山采石场、全家沟二采石场等四家露天采石场实施关闭。一、自本公告发布之日起30日内各采石场自行拆除采石、加工设备及地面临时建筑，国土资源管理部门责令停止非法开采活动，供电公司停止供电，并拆除供电线路及设备。二、国土、公安、安监、工商、林业、环保、电力等有关部门自公告发布之日起7日内注销上述采石场相关证照。三、如拒不执行，将依据《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》及各部门相关规定，予以移交司法机关，追究其刑事责任”。2009年10月10日，四平市国土资源局作出四国土资责停（2009）51号《责令停止违法行为通知书》，责令山佳采石二场停止开采。2009年10月16日，四平市安全生产监督管理局作出四安监管字（2009）80号《关于注销铁东区山门镇安和采石场等4家非煤矿山安全生产许可证的通知》，注销山佳公司二采区的安全生产许可证。2009年10月26日，四平市电力行政执法监察大队对山佳公司实施断电，山佳公司的生产活动停止，工人被遣散。山佳公司不服铁东区政府《公告》提起行政诉讼。辽源市中级人民法院作出（2011）辽行初字第1号行政判决，撤销《公告》。铁东区政府上诉，吉林省高级人民法院作出（2012）辽行终字第8号行政判决，驳回上诉维持原判。2011年9月27日，山佳公司向铁东区政府申请行政赔偿，铁东区政府收到行政赔偿申请后未予答复。山佳公司于2011年12月5日提起本案行政赔偿诉讼，请求铁东区政府赔偿损失550万元。吉林省高级人民法院指定辽源市中级人民法院管辖。经山佳公司申请，辽源市中级人民法院委托吉林长城资产评估有限责任公司（以下简称长城评估公司）对山佳公司的损失进行评估。长城评估公司于2013年8月16日作出吉长资评报（2013）第1010号资产评估报告，评估结论为：1.截止评估基准日2009年10月26日委估资产（机器设备按正常使用扣除折旧的方式评估）评估价值为515.12万元，其中房屋建筑物、构筑物、机器设备的评估价值分别为44.61万元、70万元、136.41万元；2.截止评估基准日2009年10月26日，委估资产（机器设备按残值方式评估）评估价值为423.83万元，机器设备按残值方式的评估价值为45.11万元。矿山预期收益损失的评估价值241.52万元，停产期间人员工资12.27万元，停产期间的电费1.63万元。评估报告的有效期为一年。2013年12月18日，辽源市中级人民法院作出（2012）辽行初字第8号行政赔偿判决，责令铁东区政府在判决生效之日起十日内赔偿山佳公司房屋建筑物损失44.61万元、构筑物损失70万元、机器设备损失91.3万元、租用农民土地费用2.5万元、停产期间留守人员工资12.27万元、停产期间电费1.63万元，共计222.31万元。山佳公司和铁东区政府均不服提起上诉，吉林省高级人民法院于2014年8月11日作出（2014）吉行终字第13号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。重审中，山佳公司将诉讼请求550万元变更为1925884.75元，即原判决结果222.31万元中，扣除办公室及宿舍、大车库、小车库的损失（分别为207396元、100434元、46492元）以及租赁当地农民土地费用的损失（2.5万元），即办公室及宿舍、大车库、小车库仍归山佳公司所有，租赁农民的土地仍由山佳公司使用，山佳公司不主张这部分的损失；增加2013年4月至2014年10月期间的看守人员的人工费76000元（2个人，每月共4000元）、增加2013年4月至2014年10月期间的电费6106.75元（平均每月340元）。经庭审质证，山佳公司、铁东区政府对吉长资评报字（2013）第1010号资产评估报告均不要求重新鉴定，但铁东区政府提出鉴定已超过一年有效期，不应采信。
辽源市中级人民法院（2014）辽行重字第1号行政赔偿判决认为，山佳公司龙王村（二采区）生产经营活动未超出经营范围，属合法经营。该公司办理了采矿许可证、安全生产许可证，并递交延续采矿许可证申请，四平市国土资源局铁东分局对延续申请逾期未予答复，依据《矿产资源开采登记管理办法》第十八条、《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，应视为准予延续。《安全生产许可证条例》第九条第二款规定“企业在安全生产许可证有效期内，严格遵守有关安全生产的法律法规，未发生死亡事故的，安全生产许可证有效期届满时，经原安全生产许可证颁发管理机关同意，不再审查，安全生产许可证有效期延期3年。”四平市安全生产监督管理局在铁东区政府发布公告前，未对山佳公司进行过任何处罚，应视为山佳公司获得自动延续安全生产许可证有效期3年的权利。铁东区政府于2009年7月24日发布公告，电力部门于2009年10月26日对山佳公司实施停电行为，山佳公司生产活动已无法进行，工人已遣散。铁东区政府提出山佳公司并未停产，证据不足，其辩解主张不予支持，故认定山佳公司于2009年10月26日已停止生产。长城评估公司作出的资产评估报告合法有效，体现了双方争议资产的基本价值，且双方不要求重新评估，故采信该资产评估报告。铁东区政府《公告》已被生效行政判决撤销，违法关闭，注销相关资质和许可，造成山佳公司今后无法生产，山佳公司为生产经营建设的房屋、构筑物、购买的专用机器设备闲置，无法发挥应有的作用，山佳公司请求铁东区政府行政赔偿，应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）项、第（八）项规定，铁东区政府应按资产评估报告评估价值净值赔偿山佳公司房屋建筑物（配电室两个分别为8987元、4560元）损失13547元，构筑物（铁艺门廊349元、花墙11736元、门柱5141元、大门5752元、门外护坡14041元、门内护坡13891元、大护坡288772元、毛石砌水池230018元、铁制蓄水池3473元、平整场地51604元）损失614777元；机器设备（机器设备的评估价值减去机器设备的残值：1364088元-451140.28元="912947.72元，因山佳公司未尽到监管责任使其损失扩大，故应自行承担40%责任，铁东区政府承担60%责任）损失547768.63元，"2009年10月26日至2014年10月期间留守人员的工资199700元及企业停产耗电费22406.75元。山佳公司诉请赔偿仓库费用73613元、厕所4668元、构筑物铁网棚85217元，因上述建筑物均建在租用的农民集体土地上，未经相关部门批准，其主张不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条第二款、第三十六条第（六）项、第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条之规定，判决铁东区政府于判决生效之日起十日内赔偿山佳公司各项损失共计1398199.38元，评估费29400元由铁东区政府负担。山佳公司、铁东区政府均不服，提起上诉。
吉林省高级人民法院(2015)吉行终字第15号行政赔偿判决认为，山佳公司拥有合法的营业执照，二采区从事采石未超出营业执照规定的经营范围，且铁东区政府作出《公告》，并没有山佳公司违法经营的事实依据；2008年12月山佳公司申请延续采矿许可证期限，四平市国土资源局铁东分局逾期未予答复，视为同意延续申请；2008年山佳公司二采区《安全生产许可证》有效期自2008年5月28日至2008年12月31日止，违反《安全生产许可证条例》第九条关于安全生产许可证的有效期为3年的规定，该证的有效期限依法应按3年计算。山佳公司属于合法经营，铁东区政府认为山佳公司二采区未经工商部门批准擅自从事经营活动、未取得采矿许可证及安全生产许可证的理由不成立。铁东区政府作出的《公告》行为已被生效行政判决撤销，《公告》缺乏事实及法律依据。基于《公告》，电力部门停止山佳公司工业用电，导致企业全面停产，《公告》是造成山佳公司损失的直接原因，铁东区政府依法应予赔偿。虽然铁东区政府对长城评估公司作出的资产评估报告有效期提出异议，但双方均不要求重新鉴定，一审采信该评估报告并无不当。依据该评估报告，山佳公司的两间配电室合计13547元，门外护坡、内护坡、大护坡、毛石砌水池、铁制蓄水池、平整场地合计591799元，属于山佳公司二采区正常经营必备投入，因二采区关闭，导致上述设施价值不能实现，依法应予赔偿。仓库、厕所、大门、铁艺门廊、门柱、花墙六项合计101259元，因山佳公司仍在继续使用，故不予赔偿。铁网棚不属于采区经营设备，不予赔偿。机器设备损失总额为912947.72元，因机器设备损失额是依据评估价值减去机器设备的残值计算所得，评估报告的基准日为2009年10月26日，山佳公司在评估基准日确定后对机器设备是否尽到合理管护义务，并不影响评估结果。故一审判决以山佳公司未尽到合理管护义务，导致机器设备价值贬损，应承担40%的责任不当。山佳公司自停产之日起至评估报告出具之日止，即自2009年11月起至2013年8月止，该期间留守人员工资，按照评估报告确定的数额122700元，加上评估期间留守人员工资14500元（按每月2900元计算，自2013年4月至8月共5个月），工资合计为137200元。电费属于停产期间合理支出，按照评估数额16300元，加上评估期间实际支出2280元，合计18580元，应予赔偿。案经吉林省高级人民法院审判委会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、第三十六条第（六）项、第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决撤销一审判决；责令铁东区政府于判决生效后十日内赔偿山佳公司各项损失共计1674073.72元，评估费29400元由铁东区政府负担。
铁东区政府申请再审称：1、铁东区政府并未实施造成山佳公司“采石场被迫停产”的行政行为，山佳公司也没有按《公告》要求“自行拆除设备及地面临时性建筑”、“被迫停产”。一、二审判决对铁东区政府发布《公告》与山佳公司诉请的“采石场被迫停产”损失是否存在法律上的因果关系，没有审查认定。2、一、二审判决关于山佳公司“二采区在铁东区政府《公告》前拥有合法的营业执照、采矿许可证和安全生产许可证，属于合法经营”的认定，是错误适用相关法律得出的错误结论。一、二审判决错误认定山佳公司已取得采矿许可证，进而以国土部门没有对山佳公司的延期申请予以答复为由，错误认定“视为准予延续”；在山佳公司对安全生产许可证的有效期没有提出异议的情况下，二审判决直接依据《安全生产许可证条例》第九条规定，将山佳公司实际取得的二采区安全生产许可证有效期，由2008年5月至2008年12月，认定为应按3年计算，违反“不告不理”诉讼原则，更违反了司法权不能替代行政权的审判原则；一、二审判决在已查明山佳公司二采区没有环境评价手续的情况下，回避《矿产资源法》关于矿山资源建设必须经过环保评估、生产设施必须与环保设施同步建设的法律规定，回避二采区违法经营的事实。3、一、二审判决关于赔偿范围的认定，与国家赔偿法的相关规定明显相悖。山佳公司因销售石材而发生的人工费、电费、维修费等费用，不属于停产期间必要的经常性费用开支，不应计入国家赔偿范围；违法行政行为造成山佳公司停产的期间充其量计算到2011年9月《公告》被终审判决撤销，二审判决将停产期间计算至2013年8月，与国家赔偿法规定相悖；将机器设备、房屋、道路等固定资产的评估价值列入财产损失范围给予国家赔偿，于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定，请求：撤销（2015）吉行终字第15号行政赔偿判决第二、三项；改判铁东区政府不承担赔偿责任。
山佳公司答辩称：1、铁东区政府《公告》已经实际执行，山佳公司被迫停止生产，并因此造成损失，应当予以赔偿。2、铁东区政府主张山佳公司没有取得二采区采矿许可证、安全生产许可证，与事实不符，不能成立；主张山佳公司二采区没有环评手续，违法经营，理由不成立。3、山佳公司主张的财产损害赔偿，属于合法权益，诉求应该得到支持。铁东区政府的再审申请没有事实、法律依据，依法应予驳回。
本院经审查认为，铁东区政府的《公告》业已经生效行政判决确认违法，违法关闭采石场造成山佳公司合法权益的实际损失，依法应当予以赔偿。二审法院结合本案实际，判决铁东区政府赔偿山佳公司各项损失共计1674073.72元，公平合理，本院予以支持。铁东区政府的申请再审理由均不能成立。
一、关于适格赔偿义务机关问题
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，铁东区政府于2009年7月24日发布《公告》，对包括山佳公司二采区在内的四家露天采石场实施关闭。其后，四平市国土资源局、四平市环境保护局、四平市林业局、四平市工商管理局、四平市安全生产监督管理局、四平市电力行政执法监察大队等部门，根据铁东区政府的《公告》，先后实施了注销山佳公司相关资质、出台关闭意见、停止工业用电等一系列行为，最终导致山佳公司二采区全面停产。铁东区政府《公告》中有关关闭山佳公司二采区的内容，在相关职能部门和单位的共同配合之下，已经得到实际履行。故，铁东区政府的《公告》与山佳公司的损失之间具有直接的因果关系，铁东区政府是本案适格的赔偿义务机关。铁东区政府主张未实施关闭行为，一、二审未就因果关系问题进行审查，与事实不符，其该项申请再审理由不能成立。
二、关于是否存在合法权益损失问题
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。也就是说，行政赔偿案件中，赔偿请求人获得赔偿的前提是，其合法权益受到违法行政行为的损害。本案中，铁东区政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条、《风景名胜区条例》第二十六条、《吉林省矿产资源开发利用保护条例》第十条，作出关闭采石场的《公告》，已经被生效判决撤销，其违法性已经得到确认。且在本案一、二审期间，铁东区政府亦未提供证据证明山佳公司二采区处在风景名胜区范围内或山门水库水源地二级保护区范围内，抑或山佳公司有违法排放污染物等其他依法应予关闭的违法行为。山佳公司二采区在铁东区政府作出《公告》之前，拥有合法的营业执照；采矿许可证到期后申请延长有效期，主管部门逾期未予答复，依法应当视为批准延期；尽管山佳公司二采区的安全生产许可证登记的有效期限已经届满，但是该许可证记载的有效期限明显与《安全生产许可证条例》第九条关于安全生产许可证有效期为3年的规定相抵触，一、二审在认定山佳公司不存在安全生产问题的情况下，将其安全生产许可证的有效期按照法定3年计算，亦无不当。因此，铁东区政府主张山佳公司二采区属于违法开采，没有合法权利可保护，缺乏事实根据，其该项申请再审理由亦不能成立。
三、关于赔偿范围及数额问题
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）、（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案二审判决结合案件实际情况，对一审判决确定的赔偿数额予以调整，确定的赔偿范围和赔偿数额符合法律规定，公平合理。停产停业期间必要的经营性费用开支，是维系企业被停产停业期间生存所需的基本开支，包括职工基本工资、税金、水电费等费用。由于停产停业，企业失去收入来源，相关损失应当由作出违法行政行为的行政机关予以赔偿。铁东区政府称，山佳公司因销售石材产生了人工费、电费等费用，但并未提供充分证据予以证明，其主张不予支持。停产停业损失期间，应当包括违法行政行为造成当事人无法进行正常生产经营活动的全部期间。铁东区政府认为，停产停业期间充其量可以计算至2011年9月《公告》被终审判决撤销之日。本院认为，铁东区政府的上述主张与案件事实不符，《公告》被终审判决撤销后，铁东区政府并未提供山佳公司恢复生产经营的基本条件，企业一直处于停产停业状态。二审判决以2013年8月评估报告出具之日作为停产停业的截止时间，与案件事实相符合，更有利于对当事人合法权益的保护，本院予以支持。山佳公司二采区事实上已经无法在原地继续生产经营，故其为了开采矿石而购置的机器设备、修筑的护坡、水池等设施，均无法发挥应有的价值，这些损失属于因违法《公告》关闭行为造成的直接损失，二审法院在扣除残值的基础上判决铁东区政府对上述损失予以赔偿，于法有据，并无不当。
综上，铁东区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回铁东区政府的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 董 华
审判员 张能宝
二〇一六年五月十二日
书记员 战 成
